Problématique de l’application de la taxe sur la valeur ajoutée en RDC – LeCongolais v2.7




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Publié: 24 jan 2012

Problématique de l’application de la taxe sur la valeur ajoutée en RDC


La mise en application de la Taxe sur la valeur ajoutée, le 1er janvier 2012, s’est opérée dans une cacophonie indescriptible et a provoquée une surchauffe des prix sur les marchés des biens et des services. De Kinshasa à l’intérieur du pays, l’on se trouve dans la situation d’un avion qui tombe en vrille : l’équipage (gouvernement) manipule les commandes pour essayer de le redresser, mais aucune manœuvre ne s’avère efficace jusque-là. Dommage !

Théoriquement, le système fiscal (à travers l’instauration des impôts et des taxes) a pour objectif principal de procurer des recettes à l’Etat pour financer les dépenses publiques, en lui évitant d’avoir recours à un financement inflationniste. Il importe donc que le système fiscal produise une expansion des recettes sans qu’il soit nécessaire de modifier fréquemment les taux d’imposition ou de créer de nouveaux impôts.

Par ailleurs, dans un monde en perpétuel mutation et à libéralisation fortement avancée, la plupart des pays, dont la République démocratique du Congo, se sont engagés dans les actions destinées à élargir les différentes composantes de leur espace budgétaire. Ainsi, dans l’objectif de renforcer le niveau de leurs recettes fiscales et de réduire les distorsions fiscales dues, entre autres, à la fraude, à l’invasion et aux multiples exonérations accordées ; ils ont mis en œuvre des réformes fiscales et modernisé l’administration de l’impôt, avec l’instauration de la taxe sur la valeur ajoutée, dont cette dernière constitue un élément majeur de ladite reforme.

Quid de la TVA ?

La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) s’inscrit dans le cadre de la réforme fiscale que le pays a lancé il y a de cela une décennie, soit de 2002 à 2012. La taxe sur la valeur ajoutée est un impôt qui doit être assis sur l’ensemble de la consommation intérieure finale et non sur la consommation intermédiaire (ceci pour éviter le cumul d’imposition aux différentes stades de la production et de la distribution) ni sur les exportations, et il doit aussi être indépendant de l’origine des produits (étrangère ou intérieure).

En République démocratique du Congo, devant la difficulté pour mobiliser des impôts directs, et face à la pression exercée par les opérateurs économiques, les autorités congolaises ont été amenées à abandonner l’impôt sur le chiffre d’affaire (ICA) au profit de la Taxe sur la valeur ajoutée et les droits d’accises. Impôts jugés économiquement plus neutres que l’impôt sur le chiffre d’affaire considéré comme plus prohibitif et dont l’impact négatif sur les investissements et le développement économique du pays demeurent prouvé.

En outre, face à la faiblesse des effectifs ayant un travail rémunéré (près de 5 millions, selon le gouvernement, par sa bouche la plus autorisée) sur lequel une imposition directe relativement aisée est possible, couplée à un nombre limité d’entreprises sur lequel l’impôt sur le résultat est concentré, opposé aux employeurs du secteur informel (pourtant certains sont largement au dessus des seuils de taxation et qui parviennent à éluder en grande partie l’impôt sur les bénéfices et autres dont ils sont redevables) ; les autorités congolaises, en raison de multiples contraintes et des difficultés d’application des impôts directs, se sont vues obligées de recourir, d’une part, à la fiscalité directe basée sur l’introduction de l’impôt des sociétés et de l’impôt sur les revenus des personnes physiques ; et d’autre part, à la fiscalité indirecte par le remplacement de l’impôt sur le chiffre d’affaire par la Taxe sur la valeur ajoutée. Ce dernier impôt présente plus d’avantages que celui sur le chiffre d’affaire, comme illustré par le tableau ci-dessous:

Tableau : Quelques éléments de différenciation de la TVA à l’ICA Impôt sur le chiffre d’affaires Taxe sur la valeur ajoutée Impôt cumulatif Impôt déductible Incorporé au prix de revient Non incorporé au prix de revient champ d’application restreint Large champ d’application Multiplicité des taux Taux positif unique de 16% à coté d’un taux zéro Impôt sur la dépense Impôt sur la consommation Non transparence des taux d’imposition Transparence du taux d’imposition Réduction de la rentabilité des investissements Attrait des investissements

En effet, selon l’administration fiscale, la réforme de la fiscalité indirecte vise, entres autres : (i) d’accroître sensiblement le niveau des recettes fiscales. Toutefois, il convient de noter que cet accroissement n’est possible qu’en assujettissant des entreprises, personnes morales ou physiques, à un régime d’imposition réel. Ce régime repose sur l’appréhension des flux comptables effectifs. Il constitue, selon G. Chambas (2005, p.7), une condition nécessaire à l’assujettissement à la TVA, assujettissement qui consiste pour l’Etat à confier la collecte de la TVA au contribuable assujetti.

Précisons, néanmoins, que cela ne signifie pas que l’Etat peut se procurer, par l’impôt, des ressources illimitées. Car, une charge fiscale trop lourde nuit à l’efficacité du système en encourageant la fraude et l’évasion fiscale et en faussant la structure des prix relatifs dans l’économie. Ce qui revient à dire, pour qu’un système fiscal ou un impôt soit efficient, celui-ci doit avoir moins d’incidence possible sur les prix relatifs et doit donc laisser inchangée la répartition des ressources. Dans la pratique, l’efficience signifie que l’on prélève l’impôt sur une assiette aussi large que possible et à des taux assez faibles et uniformes. Ce qui renforcera l’équité, car dans ce cas, l’impôt aura été perçu de manière juste et équitable ; (ii) à attirer les investissements et relancer la production nationale. Ce deuxième objectif n’est possible que si l’application totale ou même partielle de la TVA ne conduit pas à taxer les producteurs mais plutôt, comme le veut d’ailleurs sa finalité, de ne taxer que les consommations finales ; à drainer les activités informelles vers le secteur formel. Contrairement à ce que pensent les autorités fiscales, l’application de la TVA ne conduit pas automatiquement et obligatoirement à un drainage des activités informelles vers le secteur structuré.

D’où, il nous semble, pour notre part, que la fiscalisation des activités informelles ne devrait pas se faire par l’application de la TVA mais plutôt par la mise en place d’une patente synthétique indiciaire, dont le montant serait déterminé en fonction d’indices objectifs du niveau de l’activité, sans référence au chiffre d’affaire. Les indices retenus devraient être simples, peu nombreux et facilement repérables. Car la simplicité de cette patente faciliterait sa compréhension par les contribuables et devait être envisagé dans le cadre d’une fiscalité provinciale ou locale, comme le veut d’ailleurs la constitution.

En outre, le faible résultat économique des activités informelles (un bénéfice faible), leur nombre, leur dispersion sur le territoire national ainsi que leur incapacité à tenir une comptabilité font qu’il serait irrationnel d’affecter des moyens administratifs coûteux pour mobiliser des impôts directs d’un faible montant unitaire. D’ailleurs, à travers leurs achats d’intrants, d’équipements et de consommations intermédiaires diverses, les activités ou les petites entreprises informelles de productions ou même de commercialisation, pourront supporter de manière définitive la TVA qui grèvent leurs achats. Certes, la TVA, qui correspondrait à la valeur ajoutée de ces micro-entreprises ou activités, ne serait pas collectées mais il serait peu rationnel, pensons-nous, d’envisager de mobiliser le manque à gagner, car, la plupart de ces activités informelles se situent en dessous du seuil d’assujettissement et ne peuvent en aucun cas constituer des collecteurs fiables d’impôts et surtout que dans la majorité de cas, ces activités sont celles de subsistance.

D’ailleurs, comme le stipule les mesures d’application de la loi n°10/001 du 20 août 2010, pour être imposable à la TVA, la personne doit réaliser un chiffre d’affaire annuel d’au moins 80 millions de Francs congolais, soit plus de 85 mille dollars. Exception faite, d’une part, aux membres des professions libérales qui sont imposables, quelle que soit la hauteur du chiffre d’affaires annuel réalisé et aux importations qui sont imposables à la TVA, quelle que soit la valeur du bien importé. (iv) Cette réforme facilitera l’harmonisation de la fiscalité indirecte dans le contexte des regroupements sous-régionaux.

En outre, de part sa vocation, la TVA est appliquée par toute personne physique ou morale qui effectue, de manière indépendante et à titre onéreux, les livraisons de biens et les prestations de services en agissant en tant que tel. Selon les dispositions de l’ordonnance-loi n°10/001 du 20 août 2010 ; est réputée agir de manière indépendante, toute personne qui exerce une activité sous sa propre responsabilité et jouit d’une totale liberté dans l’organisation et l’exécution des opérations qu’elle réalise. Ladite loi ajoute : est effectuée à titre onéreux, toute opération qui implique l’existence d’une contrepartie, qu’elle qu’en soit la nature ou les buts recherchés lucratif ou non, bénéfice ou perte.

De tout ce qui précède et conformément au principe de territorialité de la TVA, elle s’applique, d’abord, sur l’opération de livraison de biens ou toute autre opération ayant pour effet de transférer à un tiers du pouvoir d’user d’un bien comme propriétaire, lorsque le bien en question se trouve sur le territoire national au moment de la vente. Ensuite, la TVA s’applique aussi sur les travaux immobiliers, lorsqu’ils sont effectués dans le pays. Et enfin, elle s’applique en matière des prestations de services, lorsque celui-ci est rendu, le droit cédé ou l’objet loué est utilisé ou exploité dans le pays.

En résumé, la TVA est un impôt général sur la consommation finale qui frappe : (i) les livraisons de biens, (ii) les prestations de services de toute nature, (iii) les livraisons de biens et prestations de services à soi-même, (iv) les importations et, (v) les exportations.

Procédure de collecte de la TVA

Selon la procédure mise en place par le législateur, la TVA est collectée à chaque stade du circuit économique (c’est-à-dire, qu’au niveau du producteur, du grossiste, du semi-grossiste, ou du détaillant) par l’assujetti personne physique ou morale qui effectue des livraisons de biens ou des prestations de services en faveur de ses clients et calcule, à cette occasion, la TVA sur le prix de vente hors taxe, qualifié de TVA collectée, par ailleurs, si c’est à l’occasion des achats des biens livrés ou des prestations reçues, les fournisseurs lui réclament les prix, y compris la TVA, appelée la TVA déductible, à la fin du mois, l’assujetti totalise la TVA collectée et la TVA déductible et reverse, le cas échéant, la TVA nette.

A ce stade, trois situations peuvent se présenter : (i) soit, la TVA collectée est supérieure à la TVA déductible, la différence qui se dégage constitue la TVA à payer au Trésor public, (ii) soit, la TVA collectée se révèle être inférieure à celle déductible, dans ce cas, il sera dégagé un crédit de TVA. Ce crédit de TVA est imputé sur les déclarations du mois ou des mois suivants jusqu’à épuisement ou au remboursement prévus par la loi.

Il convient de préciser quelques exceptions liées au remboursement de la TVA à un assujetti. Le cas de remboursement peut porter soit, sur une entreprise qui perd sa qualité d’assujetti, ou à celle en cessation d’activité ou soit encore, à un exportateur. (iii) quand la TVA collectée est égale à la TVA déductible, aucune taxe n’est à payer. Bien que cet impôt soit idéal pour la RDC, son lancement a été chaotique.

Processus de préparation long mais lancement chaotique

Le processus de mise en application de la Taxe sur la valeur ajoutée, en République démocratique du Congo, a été long, soit dix ans. En dépit de la durée qu’a prise le processus, il est fort curieux et surprenant si pas écœurant de constater l’application chaotique, mieux «cacophonique» de cette taxe, dès le 1er janvier de l’année en cours.

En effet, comme l’indique le professeur Mabiala Umba (2006, p78), c’est depuis 2002, plus exactement depuis mai 2003 que les autorités congolaises ont mis en place, au sein de la Direction Générale des Impôts, une « Commission de réflexion » appelée « Groupe projet-TVA » pour la reforme de la fiscalité indirecte en vue de la substitution de l’impôt sur le chiffre d’affaire par la Taxe sur la valeur ajoutée. Cette Commission avait pour mission d’élaborer le projet des textes devant donner naissance à la Taxe sur la valeur ajoutée au Congo-Kinshasa à compter de janvier 2007.

A l’issu des trois années d’intenses travaux de réflexion, soit en 2006, la Commission avait présentée un avant-projet de loi portant institution de la TVA en République démocratique du Congo.

Au cours de la même année, la Direction générale des impôts transmettra cet avant-projet, pour éventuelles critiques et observations, à l’Université de Kinshasa, de Lubumbashi, à l’Institut supérieur de commerce et au monde des affaires. Une année après, un Comité technique de suivi de la mise en place de la TVA en République démocratique du Congo, sous l’autorité directe du ministre des Finances verra le jour. Il était composé essentiellement des délégués de la présidence de la République, de la Primature, des certains ministères et du monde des affaires (représenté par les délégués de la FEC, ANEP et COPEMECO). Les observations fournies par les différents délégués ont permis d’améliorer sensiblement l’avant-projet. Au cours de l’année 2009, un projet de loi sera déposé au Parlement.

A l’issu de l’examen parlementaire dudit projet, le 4 juin 2010, le Sénat procédera à l’examen et à l’adoption en première lecture. Deux semaines plus tard, soit le 23 juin 2010, il fut promulgué la loi d’habilitation du gouvernement à prendre l’ordonnance-loi portant institution de la TVA. Et près d’un mois après, soit le 20 août 2010, le président de la République avait signé l’ordonnance-loi n°10/001 du 20 août 2010, portant institution de la TVA en République démocratique du Congo. A l’issu du processus, un projet de loi de ratification sera déposé au Parlement le 14 janvier 2011 et voté le 15 juin 2011 et enfin envisager la mise en application de la TVA au 1er janvier 2012.

Comme, nous pouvons tous le remarquer, il a fallu une décennie de réflexion et des procédures pour enfin lancer la TVA. Mais hélas, tout ce temps n’aura pas servi à la vulgarisation ni à la sensibilisation de l’opinion publique pour comprendre et faire comprendre, qu’est ce que la TVA ? Et à quoi est-elle plus bénéfique que l’impôt sur le chiffre d’affaire ? La Direction générale des impôts, dans son plan de communication et sa stratégie de sensibilisation et de lancement n’a intégrée que deux axes. Le premier axe, orienté vers les administrations et services des ministères de Finances, de l’Economie, du Portefeuille, etc. et le second tourné vers les opérateurs économiques (redevables), à travers les matinées fiscales et quelques rares émissions radiotélévisées. Oubliant carrément, les contribuables que sont les consommateurs (peuples) jugés trop « amnésiques » pour se prononcer sur les questions décisives qui engagent leur destin (sic). Cette stratégie de la Direction générale des impôts a produit, effectivement, le résultat auquel il fallait s’y attendre.

A titre de comparaison, comment ne pas comprendre que la Banque centrale du Congo pour lancer le Franc congolais, elle a pris une année d’information, de sensibilisation et de formation du publique. Elle a, d’ailleurs fait de même, pour sensibiliser l’opinion publique au respect et à la bonne tenue de sa monnaie nationale. Une opération également réussie, bravo !

Le chao créé par le lancement de la TVA, comme si cet événement était à l’écart des agissements de certains d’entre nous, défie l’imagination ! Fort heureusement, le gouvernement a su vite récupérer la situation en précisant que : (i) l’application de la TVA est autorisée aux seules personnes remplissant les critères d’assujettissement, (ii) l’interdiction de toute augmentation des prix hors TVA sans une modification préalable d’un ou des plusieurs éléments constitutifs du prix de revient, (iii) l’application de la TVA à tous les opérateurs économiques dont le chiffre d’affaire est évalué au minimum à 80 millions de francs congolais et préalablement enregistrés à la Direction générale des impôts. (iv) Le listage des produits provisoirement exonérés, (le lait, le pain et les aliments pour enfants, etc.). En plus, selon la loi sur la TVA, les exonérations sont limitatives, de stricte application et sont de trois ordres : (i) exonérations à caractère social et culturel, (ii) exonérations de pure technique fiscale et (iii) exonérations de souveraineté.

Ainsi, l’assujettissement des opérateurs économiques à la TVA suppose préalablement : (i) la souscription de la déclaration d’assujettissement à la TVA, (ii) la souscription de la déclaration mensuelle de la TVA, au plus tard le 15 de chaque mois, (iii) la tenue d’une comptabilité régulière, et (iv) la délivrance des factures pour toutes les opérations réalisées, etc.

Effets sociaux de l’application de la TVA

Bien que les objectifs poursuivis par le gouvernement en instaurant la TVA soient nobles, c’est-à-dire, accroître les recettes fiscales de plus de 40% en vue de financer des programmes de reconstruction, de modernisation et sociaux tels que l’amélioration de revenus des fonctionnaires de l’Etat et le budget en dépenses de la santé, de l’éducation de l’ordre de 2 à 5%, etc. ; ce souci légitime de maximisation de recettes publiques ne devrait pas occulter, d’une part, les effets sociaux que l’application chaotique de la TVA a su imposer sur le vécu quotidien de la population et d’autre part, la promesse de l’autorité de faire de son second mandat, celui du social.

Notons à titre illustratif le comportement de certains opérateurs économiques qui se sont caractérisés par l’insoumission et la mauvaise application à l’ordonnance-loi n°10/001 du 20 août 2010, portant institution de la TVA en République démocratique du Congo ; comportement caractérisé par une application concomitante de l’impôt sur le chiffre d’affaire (désormais supprimé) et de la TVA dans le prix de vente, entrainant une double imposition qui, in fine, a occasionné une forte hausse des prix, supporté malheureusement par le consommateur congolais.

Cette mauvaise interprétation de la loi, de la part des opérateurs, s’expliquerait, toute chose égale par ailleurs, par la faiblesse du régime répressif, jugé trop laxiste et, par la défaillance des structures de contrôle des prix, susceptible de favoriser le détournement de recettes tirées de l’application de la TVA au profit des opérateurs économiques et certains agents de l’Etat véreux.

En conclusion, pour qu’une reforme fiscale soit efficace et acceptée par les contribuables, elle doit susciter l’adhésion, non seulement des autorités et de l’administration publique, mais également celle des opérateurs économiques ainsi que des contribuables qui sont concernés par ladite reforme. Cela permet d’éradiquer toute réaction de rejet de la reforme de la part des contribuables et une attention particulière de la gestion de la reforme de la part des autorités de l’administration fiscale. Pour sa réussite, il faut dès le départ définir une stratégie cohérente en fixant un calendrier à observer scrupuleusement et une sensibilisation-vulgarisation globale et totale.

CRISPIN MALINGUNU SYOSO, Assistant FASEG/Unikin

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